Menjelajahi Rimba Regulasi Gambut Indonesia

Setidaknya hingga 1990, lahan gambut adalah salah satu bentang alam yang tidak terbaca oleh regulasi di Indonesia. Seiring dengan meningkatnya laju pembangunan yang bermuara pada terbatasnya ketersediaan ruang, pemerintah Indonesia melalui Presiden Soeharto menerbitkan Keputusan Presiden (Keppres) No. 32 Tahun 1990 tentang Pengelolaan Kawasan Lindung (selanjutnya ditulis Keppres No. 32/1990). Keppres ini ditujukan sebagai pedoman bagi badan hukum maupun perseorangan dalam merencanakan dan melaksanakan program pembangunan secara bijaksana dan berkelanjutan.

Pasal 3 Keppres No. 32/1990 menyebutkan bahwa Kawasan Lindung di Indonesia meliputi empat jenis kawasan, yakni Kawasan yang memberikan perlindungan Kawasan Bawahannya, Kawasan Perlindungan setempat, Kawasan Suaka Alam dan Cagar Budaya, serta Kawasan Rawan Bencana Alam. Dari keempat jenis kawasan tersebut, Pasal 4 Keppres No. 32/1990 meletakkan Kawasan Bergambut sebagai bagian dari Kawasan yang memberikan perlindungan Kawasan Bawahannya.    

Menurut Keppres tersebut, Kawasan Bergambut adalah kawasan yang unsur pembentuk tanahnya sebagian besar berupa sisa-sisa bahan organik yang tertimbun dalam waktu yang lama serta memiliki ketebalan 3 meter atau lebih yang berada di bagian hulu Sungai dan rawa. Walaupun telah dikategorikan sebagai salah satu kawasan lindung, ekosistem gambut tidak memiliki Undang-undang (UU) tersendiri. Bahkan, peraturan teknis yang secara khusus mengatur perlindungan dan pengelolaannya baru hadir pada 2014 melalui Peraturan Pemerintah (PP) No. 71 Tahun 2014 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Ekosistem Gambut.  

Meskipun demikian, ekosistem gambut tetap terikat dengan berbagai UU yang berkenaan dengan perlindungan lingkungan hidup, kehutanan, dan tata ruang. Dengan terbitnya UU No. 5 Tahun 1967 tentang Pokok-Pokok Kehutanan yang diperbarui melalui UU No. 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan, bentang alam di Indonesia dipagari menjadi Kawasan Hutan dan non-Kawasan Hutan (Pasal 1 angka 3 UU No. 41/1999). Berdasarkan Pasal 6 UU No. 41/1999, Pemerintah membagi tiga fungsi pokok hutan, yakni hutan konservasi, hutan lindung, dan hutan produksi. Setiap fungsi pokok tersebut memiliki tata kelolanya masing-masing, termasuk aktivitas yang diperkenankan dan tidak diperkenankan di dalam tiap fungsi arealnya. Dengan demikian, terhadap ekosistem gambut yang masuk dalam Kawasan Hutan, maka tata kelolanya sesuai dengan fungsi pokok Kawasan Hutan tempatnya berada.  

Macam-macam Jenis Pemanfaatan dalam Kawasan Hutan

Walaupun berdasarkan uraian tabel di atas aktivitas ekstraktif seperti pertambangan dan Hutan Tanaman Industri (HTI) dimungkinkan pada areal Hutan Lindung dan Hutan Produksi, jika terdapat sebaran ekosistem gambut dengan fungsi lindung berdasarkan PP No. 71/2014 jo. PP No. 57/2016 pada kedua jenis fungsi Kawasan Hutan, maka aktivitas ekstraktif tersebut harus dikecualikan. Hal ini dikarenakan berlaku asas lex specialis derogat legi generali atau aturan yang khusus mengesampingkan aturan yang umum.  

Selain UU Kehutanan, tata kelola gambut juga beririsan dengan UU No. 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang. Hal ini dikarenakan Pasal 5 Ayat (2) UU No. 26/2007 mengatur bahwa penataan ruang berdasarkan fungsi utama kawasan terdiri atas dua, yakni kawasan lindung dan budidaya. Secara lebih lanjut, UU No. 26/2007 juga menekankan bahwa seluruh perencanaan tata ruang wilayah, mulai dari tingkat nasional hingga pedesaan. Senada dengan Keppres No. 32/1990, Kawasan Lindung dalam konteks penataan ruang mencakup pula di dalamnya kawasan bergambut (Penjelasan Pasal 5 Ayat (2) UU No. 26/2007). Berangkat dari penjabaran tersebut, maka sudah sepatutnya seluruh bentuk perencanaan tata ruang wilayah juga berpedoman pada sebaran lanskap ekosistem gambut beserta fungsi dan batasan yang melekat padanya.  

Kehadiran perkebunan di atas ekosistem gambut juga membuatnya tidak dapat dilepaskan dari regulasi yang mengatur tata kelola perkebunan di Indonesia, yakni UU No. 39 Tahun 2014 tentang Perkebunan. Pasal 56 Ayat (1) dan Ayat (2) UU No. 39/2014 melarang pembukaan dan/atau pengolahan lahan perkebunan dengan cara membakar serta mewajibkan setiap pelaku usaha perkebunan untuk memiliki sistem, sarana, dan prasarana pengendalian kebakaran lahan dan kebun. Hal ini senada dengan Pasal 67 UU No. 39/2014 yang mewajibkan setiap pelaku usaha untuk memelihara kelestarian fungsi lingkungan hidup dan memenuhi persyaratan lingkungan sebagai modal penerbitan izin usaha.

Dari seluruh UU sektoral yang telah dipaparkan di atas, UU No. 32 Tahun 2009 tentang Pengelolaan dan Perlindungan Lingkungan Hidup (PPLH) menjadi payung regulasi utama terhadap tata kelola ekosistem gambut sekaligus menjadi basis legal terbitnya PP No. 71/2014 jo. PP No. 57/2016 sebagaimana tercantum dalam bagian Menimbang. Pasal 57 UU No. 32/2009 mengatur bahwa pemeliharaan lingkungan hidup dilakukan utamanya melalui konservasi sumber daya alam.

Secara lebih lanjut, Penjelasan pasal tersebut menguraikan bahwa konservasi sumber daya alam meliputi konservasi sumber daya air, ekosistem hutan, ekosistem pesisir dan laut, energi, ekosistem lahan gambut, dan ekosistem karst. Dengan demikian, perlindungan ekosistem lahan gambut merupakan bagian integral dari upaya pengelolaan dan perlindungan lingkungan hidup. Oleh karena itu, maka segala bentuk aktivitas yang menimbulkan ancaman serius dan/atau kerusakan terhadap ekosistem gambut, tunduk terhadap upaya penegakan hukum yang diatur dalam UU No. 32/2009.  

Uraian regulasi yang berjangkar pada kementerian dan lembaga, seperti UU No 41/1999 (Kemenhut), UU No. 32/2009 (KLH), UU No. 39/2014 (Kementan), dan UU No. 26/2007 (Kement ATR/BPN), memicu benturan hingga tataran normatif. Misalnya, PP No. 71/2014 jo. PP No. 57/2016 yang melarang aktivitas budidaya di ekosistem gambut dengan fungsi lindung, UU Kehutanan masih memungkinkan adanya alih fungsi menjadi Hutan Tanaman Industri (HTI) jika gambut dengan fungsi lindung tersebut berada di dalam Kawasan Hutan Produksi. 

Pada tahun 2024, Pantau Gambut menemukan konsesi HTI milik PT Bumi Mekar Hijau (BMH) pada fungsi lindung gambut di KHG Sungai Sugihan-Sungai Lumpur, Sumatera Selatan, yang memiliki Tinggi Muka Air Tanah (TMAT) hingga 140 cm dari permukaan tanah. Angka ini menunjukkan kendati asas hukum produk regulasi teknis seharusnya lebih mengikat ketimbang yang umum, nyatanya egosentrisme otoritas sektoral dan teritorial (mis. Kawasan Hutan vs non-Kawasan Hutan) menjadi lebih mengemuka.  

Berangkat dari penjabaran di atas, kita dapat melihat wajah nyata tata kelola ekosistem gambut di Indonesia: penuh lika-liku, jebakan sektoral, dan tabrakan kewenangan. Tulisan ini mungkin tidak dapat mengurai sepenuhnya ‘rimba’ regulasi perlindungan dan pengelolaan ekosistem gambut, namun setidaknya ia dapat menjadi peta pembuka untuk ‘menjelajahinya’.